북한은 그동안 주민들의 먹는 문제, 식량문제를 해결한다는 명목 아래 농업 생산성 향상을 위한 정책을 제시하였다.
주요 내용을 살펴보면 첫째, 농업기술 개선이다. 이러한 농업기술 개선은 소위 ‘4대 농업방침’을 통해 추진되어 왔다. 4대 농업방침은 종자혁명, 두벌농사방침, 감자농사혁명, 콩농사방침 등을 통칭하는 것이다. 종자성능의 개선, 토지이용률의 증대, 작부체계의 개편 등을 통해 식량생산의 증대를 추구하는 것이다.
둘째, 농업구조 개선이다. 농업구조개선은 북한 전 지역의 농작물 재배치를 통해 생산성을 증대시키는 것으로서 소위 ‘적지적작(適地適作) 적기적작(適期適作)’으로 대표되는 작물의 최적배치 계획을 농업구조 개선으로 칭하고 있다.
셋째, 농업생산기반 정비이다. 농업생산기반 정비는 대규모 자연재해로 파괴되었던 농업생산기반을 복구하는 것으로서, 농업생산기반 복구를 위해 전국적으로 대규모 물길공사(자연흐름식 물길공사)와 토지정리사업을 국가적 차원에서 시행하였다.
넷째, 농업관리방식의 변화를 통해 노동의욕을 고취시키는 것이다. 농업관리방식의 변화조치는 식량생산의 증대를 위해 물질적 동기를 자극하는 제도적 측면에 초점을 맞추었다. 이러한 변화조치는 협동농장의 경영 자율성을 확대하는 동시에 수익평가의 책임성도 동시에 강화하는 것으로 요약할 수 있다. 지난 2002년 7월 1일에 발표한 경제관리 개선조치에 이어 2012년 6·28 방침, 2014년 5·30 조치가 대표적인 사례이다.
다섯째, 식량생산을 지원하는 영농자재 산업부문을 활성화시키는 것이다. 식량생산에 필요한 비료, 농약, 비닐박막, 농기계 등과 같은 연관 산업부문의 노후화된 설비를 보수하고 가동률을 높이는 데 주력해 왔다. 2000년대 이후 에너지의 공급부족이 다소 완화되면서 영농자재 산업시설의 가동률이 점차 높아지고, 노후화된 산업설비 등의 교체도 진행되었다. 산업부문의 가동률을 높이는 데 그 원동력이 되는 에너지공급을 정상화하기 위해 전력․석탄 부문에 집중적으로 투자하고 있다.
이 같은 식량문제 해결을 위한 북한의 자체적인 노력이 일정한 성과를 거두고 있는 것으로 평가할 수 있다. 2000년대 이후 북한의 농업 및 식량생산이 비록 완만하지만 회복되는 추세를 보여주고 있다. 이에 따라 식량부족 문제도 점차적으로 조금씩 개선되는 상황을 나타내고 있다.
그러나 식량문제가 발생하기 이전의 상태, 즉 연간 약 600만 톤 수준의 식량을 생산하였던 1980년대 중․후반의 수준으로 회복되지는 못하고 있다. 식량문제가 개선되고는 있지만 여전히 식량부족 상황이 지속되고 있으며, 식량생산의 완전한 회복에는 도달하지 못하고 있는 상황인 것이다.
이처럼 북한이 식량생산 및 농업생산력 복구를 위해 국가적 노력을 기울이고 있지만 당초에 목표로 설정했던 식량생산의 완전한 복구에는 이르지 못하고 있다. 그 이유는 북한의 농업 및 식량생산을 제약하는 요인들이 존재하고 있기 때문이다. 이러한 제약요인을 농업 외적 요인과 농업 내적 요인으로 구분하여 이해할 필요가 있다.
먼저, 농업 외적 요인을 살펴보자. 북한은 대외관계가 극히 제한되어 있다. 장기간 지속되고 있는 제재와 봉쇄로 인해 대외관계가 매우 제한적이며, 이 때문에 경제발전에 필요한 외부자본의 유입과 우수한 기술의 도입이 극도로 제한되고 있다.
북한 내부에서의 추가적인 자본조달 및 노동투입 증대 등과 같은 성장요인은 이미 한계상황에 도달해 있다. 또한, 추가적인 자본투입이 뒷받침되지 않은 기술개선의 효과도 생산성 증대의 한계가 분명히 존재하고 있다. 즉, 대외관계의 제한으로 인한 자본과 기술의 부족이 농업 및 식량생산의 완전한 복구를 제약하고 있는 것이다.
농업 내적 요인을 분석해 보면, 영농자재측면, 농업기술측면, 생산기반측면, 농업관리방식측면으로 구분할 수 있다.
첫째, 영농자재 측면의 제약요인이 있다. 영농자재의 공급증대를 위해서는 관련 산업의 가동률을 높이고 생산설비를 개선하는 것이 가장 중요한 과제이며, 이를 위해서는 외부자본 및 선진기술의 유입이 필요하다. 이는 북한의 대외관계 개선 이전에는 매우 제한적으로 이루어질 수밖에 없는 사항이다.
둘째, 농업기술 측면의 제약요인이 있다. 영농자재의 투입이 병행되지 않는 기술개선의 효과는 제한적일 수밖에 없으며, 대외관계의 개선 없이는 외부의 우수한 선진기술 유입도 매우 제한적일 수밖에 없다. 농업기술 개선이 생산증대에 효과적으로 기여하기 위해서는 외부의 선진기술 유입 및 영농자재의 공급확대가 병행되어야 한다.
셋째, 생산기반 측면의 제약요인이 있다. 개천-태성호 물길공사, 백마-철산 물길공사를 비롯하여 대규모 토지정리사업 등을 통해 농업생산기반의 복구가 이루어지고 있다. 그러나 북한의 생산기반정비 사업이 전국적으로 확대․시행되기 위해서는 외부로부터 자본과 기술의 도입은 절대적으로 필요하다.
넷째, 농업관리방식 측면의 제약요인이 있다. 협동농장의 경영자율성 확대, 작업반우대제의 폐지 및 분조관리제의 개선 등과 같이 하부단위에 보다 권한을 부여하고 소득분배 측면에서 인센티브를 제공하는 소프트웨어가 부족하다. 따라서 노동의욕을 제고시키는 효과가 지속되기 위해서는 영농자재, 농업기술, 농업생산기반 정비 등 하드웨어 측면도 원활하게 작동되어야 한다. 그렇지 못할 경우 노동생산성의 증대효과가 갈수록 감소할 뿐만 아니라 농업관리방식의 변화조치가 정착되는 데 상당한 시간이 소요될 것이다.
